Discours prononcé à la faculté de droit de l'université de Windsor (10 février 2009)

Bonjour Mesdames et Messieurs. Je vous remercie de m'avoir invité parmi vous aujourd'hui. Je dois vous dire que c'est un honneur spécial pour moi que de prononcer un discours dans cette université qui est mon alma mater. Je tiens à remercier le professeur Weir de m'avoir donné cette occasion. Il y a dix-huit ans, j'étais assis à la même place que vous. J'ai eu la chance d'entendre certains conférenciers avisés, dont l'un qui m'a laissé un enseignement que je n'ai jamais oublié. Je n'avais jamais songé qu'un jour je serais moi-même invité à prononcer une conférence en ces lieux.

Ce conférencier dont je me souviens à l'époque où j'étais étudiant nous a donné deux conseils judicieux qui se sont révélés très justes avec le temps. Alors, avant d'aller plus loin, je crois qu'il est de mon devoir de vous transmettre son message. Premièrement, il nous a confié qu'il fallait compter au moins cinq ans d'expérience avant de devenir un avocat pleinement compétent dans son travail. Comme il avait raison! Et à ce propos, je vous recommande de lire le dernier livre de Malcolm Gladwell, « Outliers » dans lequel il affirme qu'il faut environ 10 000 heures de travail pour prétendre être vraiment bon dans quelque chose. Et comme par hasard, ces 10 000 heures d'effort représentent environ cinq ans de travail. Gladwell livre des observations fascinantes sur la façon dont les gens parviennent au succès en citant des exemples et des expériences allant des Beatles jusqu'à Bill Gates.

Surprise, surprise… le succès requiert beaucoup de pratique et d'effort! Comme le disait mon père, il y aura toujours des gens plus intelligents que toi, mais si tu travailles plus qu'eux, tu finiras par les dépasser.

Alors, prenez le temps nécessaire pour devenir de véritables professionnels. Travaillez fort. Soyez curieux. Et ne cessez jamais d'apprendre.

Le deuxième conseil donné par ce conférencier consistait à se tourner vers un mentor pour être guidé. Les avocats ont parfois besoin d'aide pour trouver des réponses, notamment au début de leur carrière. Cherchez un modèle d'identification inspirant : quelqu'un qui a de l'expérience, des valeurs saines et qui a su trouver un bon équilibre entre sa vie personnelle et le travail. Ensuite, établissez une relation de mentorat qui vous permettra de vous développer.

Ces conseils peuvent s'appliquer à toutes les professions et je les ai toujours suivis. Il y a un an, j'ai été nommé premier ombudsman des contribuables du Canada. Avant même de commencer à remplir mon mandat, j'ai dû m'occuper de la mise en place du Bureau. Il a fallu embaucher du personnel en respectant la réglementation du gouvernement fédéral. J'ai dû développer une vision réaliste du Bureau. Des accords contractuels et des protocoles d'entente ont dû être négociés avec l'Agence du revenu du Canada pour la prestation de services. Nous avons instauré des normes de service, de contrôle de la qualité et de mesure du rendement. Un plan de communication a été élaboré et nous avons ensuite rencontré les médias. Tout cela était nouveau pour moi! Évidemment, j'ai eu recours à des conseillers pour m'aider. Mais j'ai également trouvé des mentors dont l'aide a été inestimable. Je n'aurais jamais pu réussir ma carrière d'avocat sans ces derniers et j'ai toujours besoin d'eux dans mon nouveau poste d'ombudsman.

Par exemple, l'une des personnes qui a été pour moi une source d'inspiration et à qui je me suis adressé pour obtenir des conseils est l'ombudsman de l'Ontario, André Marin. M. Marin, un ancien criminaliste, a probablement fait plus que quiconque au Canada pour démontrer la contribution considérable qu'un ombudsman peut apporter à un organisme, une province et même une société.

Je crois savoir que M. Marin fut votre conférencier l'an dernier et qu'il vous a parlé de son rôle comme ombudsman de l'Ontario. Aujourd'hui, je vais vous entretenir de mon rôle comme ombudsman des contribuables du Canada.

Comme M. Marin vous l'a expliqué, plus la structure d'un gouvernement est grande, plus sa bureaucratie prend de l'ampleur. Citant le premier ombudsman de l'Ontario, Arthur Maloney, M. Marin a fait remarquer ce qui suit :

 « … pour administrer cette structure, une énorme bureaucratie s'est développée et maintenant, le citoyen doit affronter dans ses relations avec le gouvernement toutes sortes d'organismes, d'agences et ministères disposant de vastes pouvoirs. Des milliers de décisions administratives sont prises chaque année dans les rouages de la bureaucratie, dont plusieurs par des fonctionnaires subalternes. Lorsque certaines de ces décisions ne sont pas justifiées, le citoyen ordinaire ne dispose souvent d'aucun recours simple pour obtenir justice. »

Le même principe s'applique à l'Agence du revenu du Canada. L'ARC a la responsabilité de percevoir les impôts, de gérer les programmes de prestations et de protéger l'assiette fiscale canadienne. Si les revenus nécessaires pour administrer le gouvernement fédéral et ses programmes n'étaient pas perçus, nous n'aurions pas le pays dont nous sommes fiers.

Pour assurer la perception des impôts dans un système fondé sur l'observation volontaire, des pouvoirs considérables ont été dévolus à l'ARC. L'Agence peut saisir les comptes de banque, les salaires et imposer des pénalités et des intérêts. Elle doit parfois punir sévèrement ceux qui enfreignent la loi afin d'en faire des exemples et de contrer la fraude fiscale. Mais si ces pouvoirs ne sont pas utilisés équitablement et raisonnablement, plus particulièrement à l'égard des contribuables innocents, les conséquences peuvent être dévastatrices. Le mécanisme de recours prévu dans ces cas est de nature contentieuse. Mais la plupart des gens n'ont pas les moyens de poursuivre l'ARC en justice. L'ARC, pour sa part, dispose d'un budget annuel de 3,9 milliards de dollars. Elle peut donc livrer de longues batailles juridiques.

C'est en réaction à ce déséquilibre des pouvoirs que le premier ombudsman fut nommé en Suède en 1809… il y a 200 ans.

Et c'est également la raison pour laquelle mon Bureau a été institué. En 2007, la Charte des droits des contribuables qui énonce 8 droits liés au service fut adoptée. La Charte reconnaît le droit d'être traité de façon professionnelle et équitable et celui d'obtenir des renseignements complets, exacts, clairs et opportuns. Le Bureau de l'ombudsman des contribuables a été créé pour veiller à ce que tous les droits au service soient respectés par l'ARC. Mon rôle consiste principalement à m'assurer que tous les Canadiens reçoivent le service professionnel et le traitement équitable auxquels ils ont droit de la part de l'ARC.

L'ARC touche plus de Canadiens que tout autre ministère du gouvernement ou organisme. Elle traite 26 millions de déclarations de revenus de particuliers et 1,6 million de déclarations de revenus de sociétés chaque année. L'Agence verse également des prestations et des crédits d'impôt à des millions de personnes chaque année. La majorité des Canadiens paient leurs impôts ou reçoivent leurs prestations sans se plaindre du service de l'ARC. Mais aucune organisation n'est parfaite. Selon les chiffres que j'ai cités, même si le taux de satisfaction était de 99,9 %, il y aurait possiblement 25 000 de plaintes non déclarées liées au service ou à l'équité.

En février 2008, j'ai été nommé par décret pour agir à titre de conseiller spécial du ministre du Revenu national. Ce décret énonce les tâches faisant partie de mon mandat. Les quatre principaux aspects de ce mandat consistent à (a) examiner les plaintes des contribuables en matière de service et d'équité formulées à l'égard de l'ARC, (b) mener une campagne de visibilité pour informer le public sur la Charte des droits des contribuables et sur le rôle de l'ombudsman des contribuables, (c) faciliter l'accès des contribuables aux mécanismes de règlement des plaintes de l'ARC et (d) déterminer les problèmes systémiques liés au service qui existent à l'ARC et proposer des solutions au ministre du Revenu national.

Le décret précise mes fonctions, mais demeure vague sur la façon de les remplir. Voilà pourquoi le fait d'être le premier ombudsman des contribuables constitue une occasion unique et un défi extraordinaire. Je peux ainsi façonner une vision de ce que le Bureau et le travail l'ombudsman devraient être. J'ai également la possibilité de définir la façon dont le travail doit être fait et de fixer les objectifs. Le défi est que je dois d'abord superviser la mise sur pied du Bureau alors qu'il n'existe aucun manuel de procédures ou feuille de route à suivre. Seul le personnel minimum requis était en place lorsque j'ai été nommé et tous s'attendaient à ce que je leur indique comment mettre en branle le processus de démarrage.  

La première année de nos activités pourrait se comparer à l'ouverture d'un hôtel. Le câblage électrique et la plomberie étaient installés et quelques employés avaient été engagés. Mais les chambres n'étaient pas meublées, il n'y avait pas de personnel de service et le téléphone ne cessait de sonner. Nous n'étions pas prêts à recevoir 10 autocars nolisés par jour!

Le 21 février 2009 marquera le premier anniversaire de ma nomination et nous avons parcouru beaucoup de chemin depuis. Nous avons engagé environ 70 % du personnel et négocié des ententes avec l'ARC concernant l'échange d'information. Nous avons élaboré notre plan d'activités, notre plan des RH ainsi qu'un plan de communication. J'ai également entrepris une campagne de visibilité nationale qui me fera visiter plusieurs villes dans l'ensemble du pays et, enfin, j'ai remis mon premier rapport intérimaire.  

Mais plus important encore, des milliers de contribuables se sont adressés à nous et notre intervention a permis de trouver une solution aux problèmes de plusieurs centaines d'entre eux.

Vous devez vous rappeler que l'ombudsman est un agent impartial et indépendant dont les recommandations n'ont pas force exécutoire. Mon influence repose essentiellement sur la force de persuasion morale exercée auprès de l'ARC. Comme le disait André Marin : « Ce pouvoir est précaire et je dois choisir judicieusement les enquêtes à mener. Je dois être sûr que mes preuves sont solides et que mes recommandations sont raisonnables. Voilà la seule façon qui me permettra de gagner l'appui du public et de convaincre le gouvernement d'apporter les changements que je crois nécessaires. »

Mon influence tient également au fait que je relève directement du ministre du Revenu national. Le rapport que je remets au ministre est déposé au Parlement et rendu public. Lorsque l'ARC décide de ne pas donner suite à mes recommandations, elle doit en donner les raisons au public canadien. Cette façon de procéder a pour effet de rendre l'ARC plus responsable. Sur cette question, je partage la pensée d'André Marin dont les propos méritent d'être cités :

« Lorsque nous disons que l'État doit être responsable, il s'agit là d'un point essentiel à retenir. La responsabilité ne vise pas à faire tomber ou à embarrasser les représentants du gouvernement – bien que parfois ils le méritent. Il s'agit plutôt d'obliger les représentants du gouvernement à se conformer aux normes les plus élevées possible et de croire que le gouvernement, dans son ensemble, est capable de servir l'intérêt général. La responsabilité implique le refus de toute complaisance et nous rappelle que l'« état administratif » n'est pas une machine, mais bien les personnes qui le composent. »

Mais que fait le Bureau de l'ombudsman pour contribuer à la responsabilité de l'ARC? Et quelle est l'importance du « service » dans les rapports de l'ombudsman avec l'ARC?

Comme je l'ai dit plus tôt, l'ARC détient des pouvoirs considérables. Si un contribuable se voit imposer des pénalités et des intérêts énormes par l'ARC sans explication et possiblement de façon injustifiée, si le compte de banque ou le salaire d'un contribuable est saisi par suite d'une erreur de l'ARC ou si un contribuable divorce et ne peut obtenir de prestation parce l'ARC refuse la preuve de son nouvel état civil, la situation du contribuable peut alors devenir cauchemardesque. Lorsque l'on reconnaît que l'« équité » fait partie intégrante du « service », on réalise alors tout l'enjeu que représente le service.

Le Bureau de l'ombudsman a été créé pour gérer ces types de problèmes. Le Bureau n'est pas une cour de l'impôt statuant sur le calcul des montants réclamés par l'ARC. Nous vérifions plutôt la façon dont les contribuables sont traités par l'ARC. Nous veillons au respect de la Charte des droits des contribuables et nous nous assurons que les contribuables reçoivent le service professionnel et le traitement équitable auxquels ils ont droit.

Les problèmes que nous examinons peuvent concerner l'impolitesse des employés de l'ARC, la difficulté d'obtenir des réponses – ou de l'information – de la part de  l'ARC. Il peut s'agir de renseignements trompeurs, incohérents ou inexacts donnés par les employés de l'ARC ou encore de l'application inéquitable ou incohérente des règles et des procédures. En d'autres mots, notre attention se porte sur tout manquement à l'équité procédurale.

L'ombudsman n'est pas l'avocat des contribuables et son rôle n'est pas de défendre l'ARC. Il reçoit les plaintes des contribuables et analyse leur bien-fondé. Si nous croyons qu'une plainte n'est pas justifiée, nous le disons. Lorsqu'une plainte est fondée, nous formulons des recommandations à l'ARC afin qu'elle corrige la situation. Nous répertorions les problèmes systémiques touchant un grand nombre de contribuables et nous proposons des solutions dans nos rapports annuels. Ceux-ci sont déposés au Parlement par le ministre.

Voici quelques exemples illustrant notre travail et les résultats de nos interventions dans les relations entre les contribuables et l'ARC.

Une mère chef de famille qui comptait sur les prestations fiscales canadiennes pour enfants (PFCE) pour boucler son budget a vu le paiement des prestations interrompu par l'ARC. L'Agence lui demandait de fournir une preuve écrite démontrant que ses enfants étaient nés au Canada. Une lettre du médecin de famille ayant accouché la mère et des lettres d'autres personnes qui connaissaient la famille furent alors produites, mais l'ARC jugea ces preuves insuffisantes. Le litige s'est prolongé ainsi pendant plusieurs mois et la contribuable, menacée de saisie hypothécaire, en vint à risquer de perdre sa maison. Une plainte fut déposée au Bureau de l'ombudsman des contribuables et nous avons examiné la situation. À la suite de notre intervention, la contribuable a reçu un versement de PFCE de 38 000 $ et elle a pu conserver sa maison.

Un père de famille monoparentale qui s'occupait de sa fille handicapée et de sa mère âgée avait conclu un arrangement de paiement avec l'ARC pour le paiement de sa dette et il avait remis à l'Agence une série de chèques postdatés. Après l'encaissement de tous les chèques, un solde dû demeurait au compte du contribuable. Mais plutôt que de communiquer avec ce dernier pour demander des chèques additionnels ou obtenir un nouvel arrangement de paiement, les agents de recouvrement de l'ARC saisirent le compte de banque du contribuable. Le contribuable et sa famille se retrouvèrent sans argent et sans nourriture pendant deux jours. Un préjudice important leur fut causé à tous. Suite à notre intervention, la saisie fut levée et l'ARC lui fit parvenir un chèque.

Un homme souffrait d'une tumeur inopérable au cerveau. Plusieurs de ses dossiers d'impôt furent détruits dans un incendie en 2005 et il ne put produire ses déclarations de revenus à temps. Ses comptes T1 et de TPS firent l'objet de pénalités et d'intérêts. Le contribuable présenta alors des demandes d'allègement en vertu de la Loi de l'impôt sur le revenu afin d'être dispensé du paiement des pénalités et des intérêts en raison des circonstances exceptionnelles qui en étaient la cause. Les demandes d'allègement visant l'impôt sur le revenu et la TPS furent traitées par deux bureaux des services fiscaux. L'un d'eux accepta la demande et l'autre la refusa en prétextant que le contribuable n'était pas admissible. Nous avons examiné le cas et fait remarquer à l'ARC le manque apparent d'équité dans le traitement de la demande d'allègement. Finalement, l'ARC accéda à la demande du contribuable et annula les pénalités et intérêts.  

Il est important de se rappeler qu'en tant qu'ombudsman, je ne peux imposer mes recommandations à l'ARC. Toutefois, en posant les bonnes questions et en expliquant comment ces cas constituaient des exemples de mauvais service ou de procédure inéquitable, nous avons pu, par la persuasion morale, convaincre l'ARC de changer sa position. Et évidemment, la crainte de voir ces cas signalés dans un rapport a sûrement influencé l'ARC.

Je me considère très chanceux d'avoir l'occasion de servir les Canadiens et c'est en raison de ma formation juridique que j'ai été choisi pour faire ce travail. Vous acquérez une excellente formation en étudiant le droit car vous pourrez par la suite utiliser vos connaissances de plusieurs façons utiles. Vous obtenez également une bonne formation parce ce que vous étudiez le droit à l'Université de Windsor où des valeurs louables comme le droit à la justice et la liberté d'expression sont valorisées et promues avec vigueur.

Je vous remercie encore une fois de m'avoir invité. Et je vous souhaite bonne chance dans vos études!

Si vous avez des questions, il me fera plaisir d'y répondre.